فریدون: آیدین پناهی، محمدرضا جهان‌پرور، بورگان نظامی نرج آباد و سعید قاسمی‌نژاد در این مقاله به بررسی ریشه‌های کمبود بنزین و گاز در ایران و تاثیر جنگ اخیر بر ظرفیت تامین انرژی می‌پردازند. نویسندگان همچنین گزینه‌های پیش‌روی جمهوری اسلامی برای مدیریت کمبود سوخت و پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی هر یک از این گزینه‌ها را بررسی می‌کنند. آنان تاکید می‌کنند چگونگی مدیریت این بحران، یک «آزمون سخت» برای جمهوری اسلامی است.
ایران یکی از بزرگ‌ترین دارندگان ذخایر نفت و گاز جهان است و با این حال دگرباره با کمبود بنزین روبه‌رو شده است. با نزدیک‌شدن به فصل زمستان، مساله تامین گاز نیز اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. ریشه‌های این وضعیت به چند دهه قیمت‌گذاری سیاسی انرژی، رشد مصرف، خودروهای کم‌بازده، قاچاق گسترده سوخت، سرمایه‌گذاری ناکافی و ضعف در اصلاح بازار انرژی باز می‌گردد.
جنگ اخیر این ضعف‌های قدیمی را تشدید کرده و بخشی از ظرفیت رژیم جمهوری اسلامی برای جبران آن‌ها را کاهش داده است. جمهوری اسلامی سال‌ها توانسته بود فاصله میان تولید و مصرف را با واردات، منابع ارزی، ذخایر و استفاده از ظرفیت پتروشیمی‌ها مدیریت کند. امروز انجام همین کار دشوارتر و پرهزینه‌تر شده است.
مصرف بنزین ایران اکنون حدود ۱۳۵ میلیون لیتر در روز اعلام می‌شود. حدود ۱۱۲ میلیون لیتر در پالایشگاه‌ها تولید می‌شود و نزدیک به ۹ میلیون لیتر دیگر از ظرفیت پتروشیمی‌ها تامین می‌شود. در نتیجه حدود ۱۴ میلیون لیتر در روز همچنان باید از واردات یا ذخایر کشور تامین شود. کابینه‌ی پزشکیان نیز گفته است که کاهش واردات بنزین می‌تواند منابع ارزی بیشتری برای کالاهایی مانند دارو و کالاهای اساسی آزاد کند.
این ارقام ابعاد مساله را روشن می‌کنند. ادامه مصرف فعلی به ارز بیشتر برای واردات، استفاده از محصولات پتروشیمی قابل صادرات و برداشت از ذخایر نیاز دارد. هر سه گزینه هزینه اقتصادی مشخصی دارند و توان کابینه‌ی پزشکیان برای ادامه آن‌ها محدود است.
کسری بنزین پیش از جنگ نیز وجود داشت. آمار شرکت ملی پالایش و پخش نشان می‌دهد تولید پالایشگاهی در آذر ۱۴۰۳ حدود ۱۰۷ میلیون لیتر در روز بود و مصرف از این سطح بالاتر قرار داشت. مقام‌های دولتی اکنون تولید پالایشگاهی را حدود ۱۱۲ میلیون لیتر در روز اعلام می‌کنند. این ارقام نشان می‌دهد که مساله اصلی از مدت‌ها پیش در فاصله میان رشد تقاضا و ظرفیت تامین شکل گرفته بود.
جنگ، فشار بیشتری بر سازوکار جبران این فاصله وارد کرده است. واردات دشوارتر شده، دسترسی به ارز محدودتر شده و تجارت خارجی با هزینه و ریسک بیشتر انجام می‌شود. بخش‌هایی از زیرساخت انرژی نیز آسیب دیده‌اند. پالایشگاه «لاوان» هدف حمله قرار گرفت و تاسیسات پتروشیمی و زیرساخت‌های حیاتی عسلویه نیز آسیب دیدند. بخشی از مواد مورد نیاز برای تولید و بهبود کیفیت بنزین به همین زنجیره پتروشیمی و تامین پایدار گاز وابسته است.
ماه‌های آینده از این جهت اهمیت دارند که رشد مصرف ادامه دارد و ظرفیت تامین، انعطاف کمتری نسبت به گذشته دارد. در چنین شرایطی هر اختلال در واردات، پتروشیمی یا گاز می‌تواند فاصله میان تولید و مصرف را بیشتر کند.
قیمت بنزین در ایران برای دهه‌ها با یارانه سنگین، پایین نگه داشته شده است. این سیاست فشار مستقیم هزینه سوخت بر خانوارها را کاهش داده و همزمان پیامدهای بلندمدتی ایجاد کرده است. مصرف بالا رفته، انگیزه قاچاق تقویت شده و اصلاح صنعت خودرو و حمل‌ونقل عمومی به تعویق افتاده است.
شرکت ملی پالایش و پخش در سال ۱۴۰۴ ارزش «یارانه پنهان» بنزین در سال ۱۴۰۳ را حدود ۲۱ میلیارد دلار اعلام کرد و سهم بنزین را حدود ۱۷ درصد کل یارانه محاسبه‌شده کشور دانست. این رقم پرداخت نقدی از خزانه محسوب نمی‌شود. مبنای محاسبه آن تفاوت میان درآمد فروش داخلی بنزین و ارزش همان سوخت بر اساس قیمت فوب است. از این جهت بخش بزرگی از این رقم، هزینه فرصت محسوب می‌شود.
هزینه واردات موضوع جداگانه‌ای است. قوه مجریه برای جبران کسری واقعی بنزین به ارز نیاز دارد و واردات بنزین و گازوئیل در سال‌های گذشته میلیاردها دلار هزینه داشته است. مقام‌های دولتی نیز اکنون کاهش این واردات را راهی برای آزادسازی منابع ارزی برای اولویت‌های دیگر معرفی می‌کنند. در شرایطی که درآمدهای ارزی تحت فشار قرار گرفته، این رقابت میان مصارف مختلف ارز، اهمیت بیشتری پیدا می‌کند.
قاچاق سوخت بخش دیگری از این مساله است. اختلاف بسیار زیاد میان قیمت داخلی سوخت و قیمت آن در کشورهای همسایه یک انگیزه اقتصادی قدرتمند برای خروج سوخت از کشور ایجاد کرده است. رئیس ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز در مه ۲۰۲۵ اعلام کرد که بیش از ۲۰ میلیون لیتر سوخت در روز قاچاق می‌شود و ارزش سالانه آن از چهار میلیارد دلار فراتر می‌رود. این برآورد مجموعه فرآورده‌های سوختی را در بر می‌گیرد و سهم دقیق بنزین از آن مشخص نیست.
ابعاد این رقم نشان می‌دهد که اصلاح بازار سوخت بدون توجه به اختلاف قیمت مرزی دشوار خواهد بود. تا زمانی که سوخت یارانه‌ای در آن سوی مرز چندین برابر ارزش داشته باشد، انگیزه قاچاق باقی می‌ماند. سهمیه‌بندی نیز می‌تواند سهمیه سوخت را به یک دارایی قابل خریدوفروش در بازار غیررسمی تبدیل کند.
قوه مجریه در هفته‌های اخیر چند الگو برای مدیریت بنزین مطرح کرده است. در یک طرح، قیمت فعلی حفظ می‌شود و عرضه روزانه در حدود ۱۲۱ میلیون لیتر محدود می‌شود. پس از مصرف این مقدار، عرضه تا روز بعد متوقف خواهد شد. طرح دیگری همین مقدار را با قیمت یارانه‌ای سهمیه‌بندی می‌کند و مصرف بیشتر را با نرخ آزاد در اختیار مصرف‌کننده قرار می‌دهد. در طرح سوم، حدود ۳۰ میلیون لیتر در روز به حمل‌ونقل عمومی اختصاص پیدا می‌کند و ۹۱ میلیون لیتر باقی‌مانده میان افراد توزیع می‌شود.
این طرح‌ها هنوز به تصمیم نهایی قوه مجریه‌ی رژیم تبدیل نشده‌اند. مطرح‌شدن آن‌ها نشان می‌دهد که سیاست‌گذاران در حال تصمیم‌گیری درباره نحوه توزیع هزینه کسری هستند.
در مدل محدودیت عرضه، مردم هزینه را از طریق صف، کاهش دسترسی و محدودیت سوخت‌گیری احساس می‌کنند. در مدل دو نرخی، مصرف بیشتر مستقیما هزینه بالاتری خواهد داشت. توزیع سهمیه میان افراد نیز می‌تواند یک بازار ثانویه برای خریدوفروش سهمیه ایجاد کند و در صورت ضعف نظارت، فرصت‌های تازه‌ای برای واسطه‌گری و رانت به وجود آورد.
مدل‌های ترکیبی نیز قابل تصور است. حمل‌ونقل عمومی، دستگاه‌های دولتی و برخی گروه‌های شغلی می‌توانند سهمیه‌های متفاوت دریافت کنند و مصرف مازاد با قیمت بالاتر عرضه شود. چنین ساختاری به قوه مجریه اجازه می‌دهد اصلاح قیمت را به‌صورت مرحله‌ای اجرا کند و فشار را میان گروه‌های مختلف توزیع کند.
افزایش قیمت از نظر اقتصادی یکی از ابزارهای اصلی کاهش تقاضاست گرچه از نظر سیاسی برای جمهوری اسلامی هزینه بالایی دارد. افزایش ناگهانی قیمت بنزین در آبان ۹۸ اعتراضاتی را در سراسر ایران آغاز کرد. اعتراض‌ها در مدت کوتاهی از مساله قیمت سوخت فراتر رفت و رژیم نیز با سرکوب گسترده به آن پاسخ داد.
تجربه آبان ۱۳۹۸ همچنان در محاسبات تصمیم‌گیران رژیم حضور دارد. کابینه‌ی پزشکان هنگام طراحی سیاست جدید بنزین باید واکنش اجتماعی را نیز در نظر بگیرد. همین ملاحظه می‌تواند تمایل به سهمیه‌بندی، نرخ‌های چندگانه و محدودیت تدریجی عرضه را افزایش دهد.
در این وضعیت ممکن است قیمت رسمی برای مدتی تغییر زیادی نکند و هزینه واقعی سوخت از مسیرهای دیگری افزایش پیدا کند. زمان بیشتر در صف، دشواری دسترسی، بازار غیررسمی، افزایش هزینه سفر و رشد هزینه حمل‌ونقل کالاها همگی بخشی از این هزینه خواهند بود.
بنزین مساله فوری‌تر امروز است و گاز می‌تواند مسئله مهم‌تر پاییز و زمستان باشد. حملات امسال بخشی از زیرساخت گازی کشور را نیز تحت تاثیر قرار داده است. گزارش‌های رسمی حاکی از آن است که در اوج آسیب‌ها، حدود ۲۳۰ میلیون متر مکعب در روز از ظرفیت تولید خارج شده بود. بازسازی تاسیسات ادامه دارد و قوه مجریه‌ی رژیم امیدوار است بخش مهمی از ظرفیت از دست‌رفته را تا پایان شهریور بازگرداند.
ایران پیش از جنگ نیز در ماه‌های سرد با محدودیت گاز روبه‌رو بود. سیاست معمول در جمهوری اسلامی در زمستان حفظ جریان گاز خانگی است. با بالا رفتن مصرف خانوار، صنایع و نیروگاه‌ها معمولا فشار بیشتری را تحمل می‌کنند.
اثر این محدودیت‌ها می‌تواند در بخش‌های مختلف اقتصاد ظاهر شود. کارخانه‌ای که گاز کمتری دریافت می‌کند تولید خود را کاهش می‌دهد. نیروگاهی که به سوخت مایع روی می‌آورد با هزینه و آلودگی بیشتری کار می‌کند. کاهش تولید صنعتی نیز می‌تواند به افزایش قیمت، کاهش صادرات و فشار بیشتر بر اشتغال منجر شود. به این ترتیب بحران گاز خیلی زود از شبکه انرژی به اقتصاد گسترده‌تر منتقل می‌شود.
تحولات بازار سوخت همچنین به مسیر جنگ و روابط خارجی وابسته است. سه مسیر کلی پیش روی جمهوری اسلامی قرار دارد.
مسیر اول؛ در صورت بازگشت جنگ گسترده، حملات تازه به زیرساخت انرژی و تشدید محدودیت تجارت خارجی می‌تواند تامین سوخت را دشوارتر کند. سهمیه‌بندی سخت‌تر، محدودیت بیشتر عرضه و افزایش قیمت در چنین شرایطی محتمل‌تر خواهد شد.
مسیر دوم؛ یک توافق سیاسی و کاهش تنش می‌تواند بخشی از محدودیت‌های تجاری و مالی را کاهش دهد و دسترسی به بنزین وارداتی را در کوتاه‌مدت آسان‌تر کند. مشکلات ساختاری بازار سوخت در این شرایط نیز باقی می‌مانند. مصرف بالا، قاچاق، یارانه سنگین، خودروهای کم‌بازده و ضعف حمل‌ونقل عمومی همچنان به اصلاح نیاز خواهند داشت و تغییر تدریجی قیمت و سهمیه‌بندی همچنان در دستور کار خواهد ماند.
مسیر سوم؛ ادامه وضعیت کنونی. جنگ گسترده از سر گرفته نمی‌شود، توافق بزرگی نیز حاصل نمی‌شود و تجارت همچنان تحت فشار باقی می‌ماند. نشانه‌های موجود نشان می‌دهد که بخشی از برنامه‌ریزی دولت برای سوخت بر چنین شرایطی استوار است. در این وضعیت، جمهوری اسلامی باید همان مشکلات قدیمی را با منابع و انعطاف کمتر مدیریت کند.
قوه مجریه‌ی رژیم چند انتخاب در اختیار دارد. ادامه واردات به مصرف بیشتر ارز نیاز دارد. افزایش قیمت، فشار بیشتری بر مصرف‌کننده وارد می‌کند. کاهش سهمیه و محدودیت عرضه، صف و کمبود را بیشتر می‌کند. گسترش بازار آزاد برای مصرف مازاد نیز قیمت واقعی سوخت را برای بخشی از جامعه بالا می‌برد. اجرای ترکیبی از این سیاست‌ها نیز می‌تواند هزینه‌ها را میان بودجه، مصرف‌کننده و بخش تولید تقسیم کند.
هیچ‌یک از این اقدامات نیز به‌تنهایی قاچاق، خودروهای پرمصرف، زیرساخت فرسوده، ضعف حمل‌ونقل عمومی و نیاز به سرمایه‌گذاری گسترده در صنعت انرژی را برطرف نمی‌کند.
اصلاح پایدار بازار سوخت به مجموعه‌ای از اقدامات همزمان نیاز دارد. حمایت هدفمند از خانوارهای آسیب‌پذیر، توسعه حمل‌ونقل عمومی، افزایش بهره‌وری خودروها، کاهش قاچاق و سرمایه‌گذاری در پالایش و گاز باید در کنار اصلاح قیمت اجرا شوند. چنین برنامه‌ای به توان اجرایی، ثبات سیاست‌گذاری، منابع مالی و اعتماد عمومی نیاز دارد. جمهوری اسلامی در تامین این پیش‌شرط‌ها با مشکلات جدی روبه‌رو است.
در هفته‌های آینده ممکن است تغییرات بزرگ به شکل یک تصمیم ناگهانی ظاهر نشوند. نشانه‌های اولیه احتمالا در کاهش دسترسی به کارت آزاد، محدودیت بیشتر سوخت‌گیری، تغییر سهمیه‌ها، نرخ‌های جدید، تشویق بیشتر به استفاده از CNG و افزایش فشار بر صنایع با نزدیک‌شدن به زمستان دیده خواهند شد.
در پس این تصمیم‌ها یک مساله اساسی قرار دارد. جمهوری اسلامی سال‌ها توانست قیمت پایین انرژی را با درآمد نفت، یارانه، واردات و انتقال بخشی از هزینه‌ها به آینده حفظ کند. رشد مصرف، محدودیت منابع ارزی، آسیب‌های جنگ، قاچاق گسترده و نیاز به سرمایه‌گذاری اکنون این فضا را محدود کرده‌اند.
رژیم همچنان به سوخت ارزان، عرضه کافی و حفظ منابع مالی نیاز دارد. تامین همزمان این سه هدف هر روز دشوارتر می‌شود؛ حفظ عرضه به منابع بیشتری نیاز دارد. حفظ منابع مالی به سهمیه‌بندی و کاهش مصرف فشار می‌آورد. افزایش قیمت نیز فشار اقتصادی و ریسک سیاسی را بالا می‌برد.
بحران سوخت اکنون به یکی از آزمون‌های مهم رژیم در ماه‌های پیش‌رو تبدیل شده است. نحوه مدیریت بنزین در کوتاه‌مدت و گاز در زمستان نشان خواهد داد جمهوری اسلامی چه میزان توان مالی، اجرایی و سیاسی برای مدیریت هزینه سیاست‌هایی دارد که طی چند دهه انباشته شده‌اند.