«دفترچه دوران اضطرار»

آغاز

«دفترچه دوران اضطرار»(۱) که ذیل ۱۵ عنوان کلی، و به مدیریت شاهزاده رضا پهلوی ارائه شده است، دورنمایی از وضعیت ایران را در روزها و ماه‌های نخست پس از سرنگونی رژیم جمهوری اسلامی ارائه می‌دهد. هر کدام از این ۱۵ عنوان، بحثی مفصل می‌طلبد که البته در این یادداشت مجال بررسی همه آن‌ها وجود ندارد. با این وجود، در این مختصر می‌کوشیم به بعضی از سرفصل‌های کلی که در ذیل مباحث حقوقی این دفترچه آورده شده بپردازیم و نشان دهیم چرا در یک ارزیابی کلی می‌توان گفت این برنامه در تشریح مباحث اضطرار و گذار، نمره‌ی قبولی می‌گیرد و استدلال خواهیم کرد که چرا این برنامه به‌درستی توانسته است میان ضرورت سیاسی از یکسو و حاکمیت قانون از سوی دیگر تعادل لازم را برقرار کند.

۸ اصل بنیادین حاکمیت قانون

«تام بینگهام»، قاضی نامدار دیوان عالی انگلستان، در کتاب مشهور خود به نام «حاکمیت قانون» هشت خصیصه‌ی کلی را برای اصول بنیادین حاکمیت قانون برمی‌شمارد:

🟤 شفافیت، قابلیت فهم و دسترسی‌پذیری قانون

🟤 برابری در پیشگاه قانون (با لحاظ تفاوت‌های عینی)

🟤 مسئولیت‌پذیری نهادهای اجرایی و پاسخ‌گویی وزرا و ماموران دولتی

🟤 اعمال قانون بر پایه‌ی معیارهای عینی و نه اختیار فراقانونی

🟤 رعایت حقوق بنیادین بشر

🟤 وجود سازوکارهای حل اختلاف بدون تاخیر

🟤 تسهیل دادرسی منصفانه

🟤 هماهنگی با موازین و تعهدات بین‌المللی دولت در حقوق بین‌الملل

این چارچوب، یکی از فراگیرترین دسته‌بندی‌های معاصر در تعریف حاکمیت قانون است و به حقوقدانان امکان می‌دهد مطابقت نظام‌های حقوقی را با معیارهای بین‌المللی بسنجند. با تطبیق این معیارها نسبت به «دفترچه‌ی دوران اضطرار» می‌توان دید که این سند، موفق شده است مقتضیات اولیه‌ی حاکمیت قانون را در شرایط غیرعادی و اضطراری حفظ کند.

شرایط اضطرار و قانون اضطرار

واژه‌ی «اضطرار» که در فرهنگ حقوقی ایران با همین تعبیر به کار می‌رود، برابر با واژه‌ی اروپایی «Emergency» است. این وضعیت زمانی پدید می‌آید که حیات عمومی، ثبات و امنیت اجتماعی با تهدیدی جدی روبه‌رو شود؛ تهدیدی که می‌تواند ناشی از بلایای طبیعی، بیماری‌های فراگیر، جنگ، حملات تروریستی یا انقلاب باشد. در سنت حقوقی، این واقعیت پذیرفته شده است که در چنین وضعیت‌هایی، نظام حقوقی ناگزیر از انعطاف و واکنش سریع است.

در اوج همه‌گیری ویروس کرونا، حتی پیشرفته‌ترین دموکراسی‌های جهان تدابیری اتخاذ کردند که در شرایط عادی غیرقابل تصور بود؛ مانند قرنطینه‌ی گسترده، بستن مرزها و محدود کردن رفت‌وآمد عمومی. در ایالات متحده آمریکا پس از حملات ۱۱ سپتامبر، «قانون میهن‌دوستی» تصویب شد که به دولت اختیارات فوق‌العاده‌ای در حوزه‌ی امنیتی می‌داد. در انگلستان نیز پس از حملات هفتم ژوئیه، وضع قوانین اضطراری مشابهی مشاهده شد.

اما قوانین اضطراری پدیده‌ی جدیدی نیستند. «سیسرون»، حقوقدان و سیاست‌مدار روم باستان، در رسائل خود از اختیارات اضطراری حاکم در زمان جنگ یاد می‌کند و در قرون بعدی نیز نمونه‌های مشابهی را در انقلاب فرانسه، جنگ استقلال آمریکا و تحولات قرن هفدهم انگلستان می‌توان یافت.

رژیم حقوقی اضطرار معمولا اختیارات قوه‌ی مجریه را افزایش می‌دهد تا دولت بتواند بدون عبور از مسیر طولانی قانون‌گذاری، به‌سرعت پاسخ دهد. این ضرورت در ذات خود پذیرفته شده است، اما همواره خطر سوء‌استفاده از آن نیز وجود دارد. مشهورترین نمونه‌ی سوء‌استفاده از قوانین اضطراری، مصر پس از سال ۱۹۵۸ است که دولت‌های «جمال عبدالناصر» و سپس «حسنی مبارک» بیش از چهار دهه با استناد به «وضعیت اضطراری»، قدرت مطلقه‌ی خود را توجیه کردند. در زیمبابوه نیز «رابرت موگابه» با استناد به وضعیت اضطراری تصنعی، اختیارات خود را گسترش داد. این نمونه‌ها نشان می‌دهد که هرچند وجود اضطرار گریزناپذیر است، اما باید مشروط به معیارهای مشخصی باشد تا به استبداد نینجامد.

بنیان‌های نظری قانون اضطرار

در اندیشه‌ی حقوقی مدرن، قانون اضطرار در مرز میان ضرورت سیاسی و مشروعیت حقوقی قرار دارد. از دوران روم باستان که حاکم موقت برای مدت شش ماه منصوب می‌شد تا دوران معاصر، پرسش اصلی آن بوده است که آیا در شرایط بحران، قانون باید متوقف شود یا باید خود را از درون بازسازی کند؟

در قرن بیستم، «کارل اشمیت» در کتاب «نگهبان قانون اساسی» نظریه‌ای را طرح کرد که بر تصمیم‌گرایی مطلق تکیه دارد. به باور او، «حاکم کسی است که درباره‌ی وضعیت استثنا تصمیم می‌گیرد». در این دیدگاه، قانون نمی‌تواند خود را در برابر تهدید حفظ کند و مشروعیت تصمیم از ضرورت سیاسی ناشی می‌شود. در برابر او، «هانس کلسن» و سپس «لون فولر» و «هربرت هارت» استدلال کردند که حتی در اضطرار، مشروعیت باید از درون قانون بجوشد، نه بیرون از آن. آنان می‌گفتند قانون هرگز نباید قربانی ضرورت شود، بلکه ضرورت باید در قالب قانون تعریف گردد. این دوگانه، تضاد میان دولتِ قانون و دولتِ تصمیم است؛ یکی قانون را ابزار قدرت می‌داند، دیگری قدرت را مقید به قانون.

در دهه‌های اخیر، اندیشمندانی چون «دیوید دیزنهاوس»، «اورن گراس» و «کیم لین شپله» کوشیده‌اند پاسخ‌های متوازن‌تری بیابند. دیزنهاوس در اثر خود «قانون اساسی در زمان اضطرار» نظریه‌ی «قانونِ قانون‌گریزی» را طرح می‌کند: حتی اگر قانون اجازه‌ی تعلیق دهد، این تعلیق باید در چارچوب پاسخ‌گو و قابل نظارت صورت گیرد. گراس در مقابل، از «الگوی فراقانونی» سخن می‌گوید و می‌پذیرد که دولت‌ها گاه مجبورند بیرون از قانون عمل کنند، اما باید پس از بحران به مردم پاسخ دهند. شپله در نظریه‌ی «عادی‌شدن استثنا» هشدار می‌دهد که خطر واقعی، دائمی شدن اضطرار است.

«دفترچه‌ی دوران اضطرار» آشکارا با منطق دیزنهاوس هم‌سو است: بحران باید در چارچوب قانون مهار شود، نه بیرون از آن. با تعیین حدود زمانی، تعریف اختیارات مشخص، و الزام به شفافیت، «دفترچه‌ی دوران اضطرار» از تصمیم‌گرایی اشمیتی فاصله می‌گیرد و به سنت قانون‌گرایی نزدیک می‌شود.

چارچوب حقوق بین‌الملل اضطرار

حقوق بین‌الملل معاصر، با هدف جلوگیری از سوء‌استفاده از ضرورت، نظامی برای اضطرار مشروع بنا کرده است. ماده‌ی ۴ میثاق حقوق مدنی و سیاسی مقرر می‌دارد که دولت‌ها تنها در صورت وجود تهدیدی واقعی و رسمی اعلام‌شده می‌توانند اجرای برخی تعهدات خود را موقتا تعلیق کنند. این اقدام باید ضروری، متناسب و غیرتبعیض‌آمیز باشد. بند دوم همان ماده تصریح می‌کند که برخی حقوق نیز از شمول تعلیق خارج‌اند: حق حیات، منع شکنجه، منع بردگی، اصل قانونی بودن جرم و مجازات، و آزادی اندیشه و وجدان.

کمیته‌ی حقوق بشر در نظر تفسیری شماره‌ی ۲۹ (۲۰۰۱) یادآور می‌شود که اضطرار نمی‌تواند بهانه‌ای برای نابودی نظام نظارتی میثاق باشد. به تعبیر دیگر، اضطرار تغییری در دامنه‌ی قانون است، نه در ماهیت آن.

کنوانسیون اروپایی حقوق بشر نیز در ماده‌ی ۱۵ خود همین منطق را تکرار می‌کند. دادگاه اروپایی در پرونده‌ی «لالِس علیه ایرلند» (۱۹۶۱) برای نخستین بار مشروعیت اضطرار را به رسمیت شناخت اما بر تناسب و موقتی بودن آن تاکید کرد. در «برانیگان و مک‌بِراید علیه بریتانیا» (۱۹۹۳) اصل «تناسب مضاعف» تبیین شد: تناسب میان تهدید و پاسخ، و نیز میان پاسخ و زمان. در پرونده‌ی «اِی و دیگران علیه بریتانیا» (۲۰۰۹) که به پرونده‌ی «بل‌مارش» معروف است، دادگاه تصریح کرد که بازداشت نامحدود بدون نظارت قضایی حتی در اضطرار نیز غیرقانونی است. در «پرونده‌ی یونان» (۱۹۶۹) نیز کمیسیون اروپایی اعلام کرد که کودتای نظامی را نمی‌توان وضعیت اضطراری واقعی دانست؛ بدین‌سان مرز میان اضطرار واقعی و تصنعی بیش از پیش مشخص شد.

از مجموع این رویه‌ها چهار اصل بنیادین استخراج می‌شود: ۱. واقعیت تهدید، ۲. ضرورت اقدام، ۳. تناسب پاسخ، و ۴. موقتی بودن و پاسخ‌گویی. این اصول اکنون بخشی از عرف بین‌المللی‌اند و حتی دولت‌های غیرعضو نیز نمی‌توانند از آن‌ها عدول کنند.

اما واقعیت آن است که در دوران گذار، ساختار قانونی هر گذاری باید با تهدیدی که در زمانِ تصویبِ اختیاراتِ اجرایی جاری و ساری است سنجیده شود و هرگونه افزایش قدرت، نیازمند توجیه حقوقی دقیق و چارچوب‌گذاری شفاف است. در اروپا نگاه سخت‌گیرانه به مسئله‌ی اضطرار از آن‌جا ناشی می‌شود که تهدیدات امنیتی‌ای که حیات و چارچوب سرزمینی اروپا را به خطر بیندازند نادر هستند و در نتیجه، ظرفیت قوانین اضطراری به‌طور عمده در چارچوب‌های نهادی تثبیت‌شده و بدون فشارهای وجودی تعریف می‌شود. اما در مورد ایران، و در شرایط براندازی جمهوری اسلامی، ممکن است شرایط گذار به‌مراتب سخت‌تر باشد؛ از یک‌سو احتمال وجود خلأ قدرت در سطوحی خاص، و از سوی دیگر احتمال تهدید امنیتی خارجی یا تلاش برای بی‌ثبات‌سازی داخلی، می‌تواند ضرورت تصمیم‌های سریع‌تر و قاطع‌تر را مطرح کند. در چنین شرایطی، اختیارات اجرایی باید متناسب با جدّیتِ تهدید تنظیم شود؛ امّا نه به گونه‌ای که شائبه‌ی نظام فراقانونی یا اقتدار فوق‌قانونی ایجاد کند.

این همان مسئولیت خطیری است که دفترچه‌ی مورد بحث در باب «اضطرار» بر عهده دارد. «دفترچه‌ی دوران اضطرار» در این بخش تلاش دارد یک نظام «میان‌پرده‌ای» ایجاد کند؛ نظامی که از یک‌سو اختیارات گسترده را برای پاسخ‌گویی سریع و جلوگیری از فروپاشی ساختارهای حیاتی به رسمیت می‌شناسد، و از سوی دیگر اجرای این اختیارات را فقط از مسیر قانونی، محدود به حوزه‌های دقیقا تعریف‌شده و برای مدّت زمانی مشخص ممکن می‌سازد. این الگو در واقع می‌کوشد میان ضرورت و قانون، یک نسبت معین و قابل سنجش ایجاد کند: یعنی پذیرش قدرت اضطراری به‌مثابه ابزار گذار، امّا نه به‌مثابه بدیل حاکمیت قانون و نه به‌مثابه مبنای مشروعیت تازه.

این دفترچه‌ با تعیین بازه‌ی ۱۰۰ تا ۱۸۰ روزه برای «مرحله اضطراری» و با تعریف دقیق اختیارات قوای اجرایی،، عملا با این معیارها منطبق است. بر خلاف نمونه‌هایی چون مصر و زیمبابوه که اضطرار را به ابزار حکومت مطلق بدل کردند، این دفترچه‌ آن را سازوکار عبور از بحران به ثبات می‌داند. این رویکرد، افزون بر مشروعیت داخلی، به بازسازی چهره‌ی بین‌المللی ایران نیز کمک می‌کند؛ زیرا پایبندی به قواعد اضطرار مشروع، شرط لازم بازگشت ایران به نظام بین‌المللی قانون‌مدار است.

تجربه‌های تطبیقی: آلمان، فرانسه، عراق و لیبی

نگاه به تجربه‌ی کشورهایی که دوران گذار را پشت سر گذاشته‌اند، درک دقیق‌تری از ارزش «دفترچه‌ی دوران اضطرار» به‌دست می‌دهد. شاید موفق‌ترین نمونه‌ی قرن بیستم، گذار آلمان نازی به جمهوری فدرال باشد. دوران اضطراری آلمان از ۱۹۴۵ تا ۱۹۴۹ زیر نظر شورای کنترل متفقین ادامه داشت. کشور با قحطی، بی‌خانمانی و بحران سیاسی روبه‌رو بود، اما در همین دوران بود که نهادهای حقوقی جدید شکل گرفتند. قانون اساسی ۱۹۴۹ (قانون بنیادی) با تجربه‌ی شکست جمهوری وایمار، محدودیت‌های سختی بر اختیارات اضطراری گذاشت. ماده‌ی ۱۱۵ این قانون، «وضعیت دفاعی» را زمان‌مند کرد و پس از آن، دادگاه قانون اساسی فدرال با آرای معروف خود در پرونده‌های «لوت» و «بروکدورف»، بر لزوم نظارت قضایی بر اقدامات اضطراری تأکید کرد.

در فرانسه، دوران اضطرار با دولت موقت ژنرال دوگل از اوت ۱۹۴۴ آغاز شد و تا تشکیل دولت اتحاد ملی در مه ۱۹۴۶ ادامه یافت. با تصویب قانون اساسی ۱۹۵۸ و ماده‌ی ۱۶، رئیس‌جمهور در شرایط بحرانی اختیار اقدامات فوری یافت؛ اما این اختیار مشروط به ضرورت، اطلاع پارلمان و نظارت شورای قانون اساسی بود. بدین‌سان، فرانسه کوشید میان اقتدار اجرایی و محدودیت قانونی تعادلی برقرار کند.

اما در لیبی و عراق، این فرایند هرگز به ثبات نرسید. در هر دو کشور، فقدان نظم حقوقی مشخص برای دوره‌ی اضطرار باعث شد که دولت‌های موقت نتوانند مرحله‌ی گذار را مدیریت کنند. در عراق پس از ۲۰۰۳، نبود قانون اساسی موقت با ضمانت اجرای قضایی، منجر به هرج‌ومرج سیاسی شد. در لیبی، رقابت میان نهادهای موقت و شبه‌نظامیان، خود بحران تازه‌ای آفرید. این دو نمونه به‌خوبی نشان می‌دهند که اگر اضطرار با معیارهای حقوقی مشخص همراه نباشد، خود به منبع بی‌ثباتی بدل می‌شود.

گذشته از نمونه‌های آلمان و فرانسه، بررسی روند گذار در اسپانیا پس از مرگ «فرانسیسکو فرانکو» نیز از حیث «حقوق اضطرار» در خور توجه است؛ به‌ویژه از آن جهت که گذار اسپانیا در دهه‌ی ۷۰ میلادی به شکلی «غیر انقلابی» اما عمیق رخ داد. اسپانیا در دوران انتقال به دموکراسی میان سال‌های ۱۹۷۵ تا ۱۹۷۸، برخلاف لیبی و عراق، نه شاهد فروپاشی کامل دستگاه اداری بود، نه خلأ قدرت چندجانبه‌ی ناشی از رقابت گروه‌های مسلح را تجربه کرد. نکته‌ی مهم این است که اسپانیا نیز مانند آلمان و فرانسه، «مرحله‌ی اضطرار» را به‌صورت یک مرحله‌ی تعریف‌شده و محدود در نظر گرفت. بنا بر برنامه‌ی گذار اسپانیا، ساختار تازه‌ی سیاسی از درون دولت پیشین سامان داده شد اما «اختیارات فوق‌العاده‌ی موقت» در دوره‌ی تدوین قانون اساسی ۱۹۷۸، دقیقا محدود به یک بازه‌ی زمانی کوتاه و مشخص بودند. پرسشی که آن زمان در اسپانیا مطرح شد ـ و امروز نیز در ایران مطرح است ـ این بود که آیا می‌توان به ثبات رسید، حتی با محدود کردن اختیارات اضطراری حکومت؟ پاسخ اسپانیا روشن و مثبت بود: قانون اساسی ۱۹۷۸ خود حاصلِ همین محدودسازی اختیارات اضطراری بود.

در سوی دیگر، نمونه‌ی آفریقای جنوبی نیز حائز اهمیت است، زیرا در این کشور گذار نه از یک نظام شکست‌خورده‌ی خارجی بلکه از یک نظام تبعیض نهادی‌شده (آپارتاید) صورت گرفت. در این گذار، دولت موقت، نه‌تنها «فرایند انتقال قدرت» را در دست داشت، بلکه کنترل پلیس، دستگاه اداری و حتی برخی نهادهای امنیتی نیز همچنان در اختیار گروهی بود که هنوز بخشی از طبقه‌ی حاکم بودند. اما نکته‌ی تعیین‌کننده این است که حتی در اینجا نیز، دوران اضطرار به‌صورت زمان‌مند و محدود تعریف شد. «قانون اساسی موقت ۱۹۹۳» در آفریقای جنوبی دقیقا با همین هدف تصویب شد: جلوگیری از تداوم اضطرار. به‌بیان دیگر، «موقتی بودن» خود محصول قانون بود.

این نکته به‌ویژه برای ایران اهمیت دارد، زیرا در ایران نیز ساختار اداری - برخلاف عراق و لیبی - به احتمال بسیار زیاد پس از سقوط جمهوری اسلامی فرو نخواهد پاشید. به‌عبارت دیگر، وضعیت ایران نه وضعیت خلأ قدرت لیبیایی است، نه وضعیت اشغال نظامی آلمانی، بلکه بیشتر وضعیتی است که در آن «نظام سیاسی» سقوط می‌کند اما «بدنه‌ی اداری» همچنان باقی است. این دقیقا همان موقعیتی است که نمونه‌های فرانسه، اسپانیا و آفریقای جنوبی با آن قابل مقایسه‌اند. این سه تجربه نشان می‌دهند که تعریف دوره‌ی اضطرار، اگر با «هدف‌گذاری زمانی مشخص» همراه باشد، نه‌تنها موجب بی‌ثباتی نمی‌شود، بلکه خود بزرگ‌ترین ابزار ایجاد ثبات است..

در قیاس با این موارد، وضعیت ایران آینده بیش از هر چیز به تجربه‌ی فرانسه شباهت دارد: حضور رهبری واحد، انسجام ملی و حمایت بین‌المللی. نقش شاهزاده رضا پهلوی در این میان نقشی محوری است؛ عامل وحدت‌آفرین که می‌تواند همانند شارل دوگل، میان مشروعیت ملی و نظم حقوقی پلی ایجاد کند. «دفترچه‌ی دوران اضطرار» با در نظر گرفتن چنین رهبری، گذار را نه فرایند انقلابی بلکه انتقال مدیریت‌شده‌ی قدرت می‌داند؛ امری که خود بزرگ‌ترین تضمین حاکمیت قانون در دوران اضطرار است.

جمع‌بندی

رژیم حقوقی اضطرار در حقوق بین‌الملل و حقوق اساسی تطبیقی، بر این اصل بنیادین استوار است که بحران نباید قانون را متوقف کند، بلکه باید ظرفیت آن را بیازماید. «دفترچه‌ی دوران اضطرار» با درک این منطق، بحران را نه لحظه‌ی تعلیق بلکه مرحله‌ای از تکامل قانون و ایجاد ثبات می‌بیند. تعیین حدود زمانی روشن، تصریح اختیارات محدود، تأکید بر شفافیت، و حفظ حقوق غیرقابل تعلیق، همه نشان می‌دهد که این سند، تجربه‌ی تاریخی سوء‌استفاده از اضطرار را به‌خوبی درک کرده است.

اگر در آلمان، قانون اساسی جدید توانست از دل ویرانه‌های جنگ، نظامی پایدار بسازد، و در فرانسه، اقتدار اضطراری دوگل سرانجام به استقرار جمهوریتی قانونی انجامید، «دفترچه‌ی دوران اضطرار» نیز می‌تواند نقطه‌ی آغاز احیای مشروعیت در ایران باشد. آنچه در این میان تعیین‌کننده است، پایبندی به همان اصولی است که از روم باستان تا حقوق بین‌الملل معاصر، قانون را از نظام خودسرانه متمایز کرده است: ضرورت و قانون دو جزو جدانشدنی این فرایند هستند. بدین‌سان، «دفترچه‌ی دوران اضطرار» را نباید صرفا نقشه‌ای سیاسی، بلکه باید تلاشی برای بازسازی نظم حقوقی در دل بحران دانست؛ نظمی که اگر به درستی اجرا شود، می‌تواند گذار ایران از اضطرار به ثبات را در کوتاه‌ترین زمان ممکن و در بالاترین سطح مشروعیت ممکن رقم زند.

***

ارجاعات:

(۱) این برنامه در اینجا قابل مشاهده است:

https://fund.nufdiran.org/fa/projects/ipp/research/emergency-phase-booklet/